Het toetsingskader fungeert als een soort trechter voor de haalbaarheid en wenselijkheid van fiscale regelingen. Als het antwoord op één van de vragen nee luidt, behoeft de volgende stap niet meer te worden gezet. Alleen indien alle vragen bevestigend en bevredigend kunnen worden beantwoord, komt een fiscale regeling aan de orde. Doel is vooral om te dwingen tot een heldere afweging over (nieuwe) overheidsuitgaven in het algemeen en daarnaast het specifieke instrument fiscale regelingen. Exacte criteria zijn hierbij vooraf niet te geven maar moeten per regeling zoveel mogelijk worden ingevuld en gekwantificeerd. De zesde stap over evaluatie ziet, in tegenstelling tot de eerste vijf, in beginsel op de periode ná invoering van de maatregel (ex post). De fiscale regelingen die in de bijlage «Fiscale regelingen» bij de Miljoenennota vermeld staan, worden periodiek geëvalueerd. Dat neemt niet weg dat ook ex ante, dus bij invoering of aanpassing van de regeling, de voorwaarden aanwezig moeten zijn om op termijn een goede evaluatie te verzekeren. Bij de evaluaties dienen dezelfde criteria (opnieuw) zoals in dit toetsingskader tegen het licht te worden gehouden. Indien daarbij blijkt dat de regeling niet meer aan één of meer van de gestelde toetsingselementen voldoet, kan dit leiden tot aanpassing of afschaffing van de maatregel. Conform de eisen van Periodiek Evaluatieonderzoek moet al het beleid periodiek worden geëvalueerd. Zie voor deze eisen de Regeling Periodiek Evaluatie Onderzoek. Als een fiscale regeling nieuw wordt geïntroduceerd of een bestaande fiscale regeling wordt geëvalueerd is dat aanleiding om een horizonbepaling op te nemen. Bij een positieve evaluatie wordt door de zevende vraag de afweging gemaakt of de betreffende regeling kan worden gehandhaafd. Bij het ontbreken van een evaluatie of een negatieve evaluatie vervalt de fiscale regeling automatisch.

1. Is sprake van een heldere probleemstelling?

2. Is er noodzaak tot overheidsingrijpen?

3. Is het te bereiken doel helder en eenduidig geformuleerd?

Als duidelijk is dat de overheid een taak heeft bij genoemd beleidsprobleem moet er een te bereiken doel worden gedefinieerd. De zogenoemde SMART-criteria zijn hierbij leidend: specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch en tijdgebonden. Deze criteria moeten zoveel mogelijk kwalitatief en kwantitatief worden ingevuld om zodoende ook achteraf te kunnen evalueren of, hoe en wanneer het doel verwezenlijkt is.

4. Instrumentkeuze

4a. Kan worden aangetoond waarom financiële interventie de voorkeur verdient boven niet-financiële instrumenten?

4b. Kan worden aangetoond waarom een subsidie de voorkeur verdient boven een heffing?

Binnen de groep financiële instrumenten bestaat de keuze uit een heffing en een subsidie. Een gemotiveerde afweging moet de keuze tussen beide expliciet maken. Duidelijk wordt gemaakt waarom gewenst gedrag effectiever valt te stimuleren door gewenst gedrag fiscaal te bevoordelen dan door ongewenst gedrag te benadelen via een heffing. «Bewijzen» uit (bestaand of nieuw) onderzoek kunnen worden gebruikt om dit aan te tonen; maar ook andere criteria zijn denkbaar.

4c. Kan worden aangetoond waarom een fiscale subsidie de voorkeur verdient boven een directe subsidie?

Zowel bij fiscale regelingen als bij directe uitgaven dienen algemeen geldende begrotingsregels te worden betracht. Voor de directe uitgaven betekent dit dat de subsidie moet worden ingepast in de uitgaven onder het uitgavenkader. Voor fiscale regelingen vereisen begrotingsregels dat de werking van de automatische stabilisatoren niet wordt belemmerd.

Deze criteria dienen zoveel mogelijk cijfermatig ingevuld te worden. Gelet op het kwantitatieve karakter van vooral de eerste criteria lijkt dit vooral bij deze criteria goed mogelijk.

5. Is de maatregel doeltreffend?

Is de fiscale regeling effectief in het bereiken van het beoogde doel? Vergelijk dit indien mogelijk kwalitatief of kwantitatief met het scenario dat de fiscale regeling er niet zou zijn.

6. Is de maatregel doelmatig?

Is het doel bereikt tegen zo weinig mogelijk middelen? Tegen welke directe en indirecte kosten worden de doelstellingen behaald met de fiscale regeling? Deze kosten bestaan niet enkel uit de gemiste inkomsten, maar ook uit economische verstoringen en uitvoeringskosten. Zijn de mogelijke verdelingseffecten tussen burgers en/of bedrijven acceptabel of te corrigeren?

7. Is evaluatie van de maatregel voldoende gewaarborgd?

8. Is een horizonbepaling aan de orde?

Deze vraag wordt beantwoord bij het invullen van het toetsingskader voor nieuwe fiscale regelingen. Bij evaluaties van bestaande regelingen wordt in de kabinetsreactie op deze vraag ingegaan.

Het ligt voor de hand dat als een fiscale regeling nieuw wordt geïntroduceerd of een bestaand e regeling wordt geëvalueerd ook een horizonbepaling op te nemen zoals ook bij subsidies wettelijk het geval is. De afwegingen voor een fiscale regeling gelden immers niet voor de eeuwigheid. In een horizonbepaling wordt expliciet aangegeven voor welke duur de regeling geldt, er worden wel structurele middelen voor de regeling gereserveerd. In beginsel wordt er een horizonbepaling opgelegd. Alleen indien er vóór het verstrijken van die termijn een positieve evaluatie beschikbaar is, kan besloten worden om de regeling te continueren voor een opnieuw vast te stellen periode.

Als er geen of geen positieve evaluatie is, vervalt de regeling automatisch, dit is inkomstenkaderrelevant. Als er wel een positieve evaluatie beschikbaar is, dwingt de horizonbepaling om weer de afweging te maken of aan de fiscale regeling opnieuw prioriteit wordt gegeven. In het geval bij afloop van de horizonbepaling blijkt dat realisaties afwijken van de verwachting bij invoering van de regeling, dan is de afwijking bij voorzetting van de regeling relevant voor het inkomstenkader.

Mocht het om zwaarwegende redenen niet passend zijn om een horizonbepaling op te leggen, dan kan een budgettaire bepaling worden opgelegd. Deze budgettaire bepaling geeft net als een horizonbepaling een termijn aan. Het doel hiervan is dat de maatregel zelf niet tijdelijk is, maar is bedoeld om het budgettair beslag van de regeling te beheersen. Bij aflopen van de budgettaire bepaling wordt de maatregel opnieuw geraamd. Het verschil tussen deze raming en de initiële raming dient gedekt te worden in het inkomstenkader.